Кэтрин ХЕНДЛИ,
доцент права и политологии
Университета Висконсин-Мэдисон, США

ПЕРЕПИСЫВАЯ ПРАВИЛА ИГРЫ В РОССИИ:
СПРОС НА ПРАВО - ЗАБЫТЫЙ ВОПРОС

В одном из голливудских фильмов сказано: "Если ты это построишь, они придут". Эта крылатая фраза передает изюминку предположения, лежащего в основе правовой реформы в России последнего десятилетия. Признавая, что в советский период право было в значительной степени маргинализировано, российские политики и их иностранные советники выявили две ключевые причины, по которым россияне старались не прибегать к праву для защиты и продвижения своих интересов. Первая заключалась в подробно описанных недостатках советского законодательства, проявившихся как в низком качестве законов (примером чему являются многочисленные внутренние противоречия, декларативный характер, отсутствие прозрачности), так и в политизации правовых институтов Коммунистической партией. Вторая причина состояла в отсутствии основных стимулов, прежде всего права частной собственности, существование которой, как утверждалось, привело бы и людей, и организации к желанию использовать и использованию правовых способов защиты своих частнособственнических интересов. Если следовать такой логике, напрашивается вывод о том, что если бы данные проблемы были выявлены и было бы принято "правильное" законодательство и созданы правовые институты, то граждане России стали бы использовать эти законы. И хотя связь между предложением и спросом на право может показаться само собой разумеющейся, на практике она оказалась иллюзорной.

Добавим, что в советский период нежелание использовать силу закона частично было результатом неудовлетворенности самими законами, зачастую противоречащими как друг другу, так и административным или подзаконным актам, что крайне усложняло их применение, не говоря уже о неизменных сомнениях в независимости суда. Конечно, реформы, направленные на преодоление этого наследия советской правовой системы, являются шагом вперед. Более того, идея частной собственности уже повсюду доказала, что является могучим двигателем развития права. Однако недостаточно просто переписать "правила игры", что, несомненно, является необходимым условием стимулирования спроса на право, учитывая отсутствие усилий, направленных на решение глубоко укоренившихся причин антипатии россиян к закону. За десятилетия созерцания того, как закон грубо и механически используется для обеспечения различных целей Коммунистической партии, приходится платить. Подобным же образом очевидная возможность партийной элиты манипулировать результатами судебных разбирательств привела многих к выводу о том, что власть попирает закон и что "телефонное право" сильнее писаного закона.

Неудивительно поэтому, что стремление Москвы создать правовое государство в период, начавшийся с Горбачева и продолжившийся при Ельцине, было встречено простыми гражданами с известной долей скептицизма. Идея о том, что закон может служить простым гражданам для защиты от волюнтаристских или незаконных действий со стороны государства или оберегать их интересы в ходе частных сделок, казалась нереальной в постсоветской обстановке. Такое отношение быстро изменить нельзя. Даже при том, что Коммунистическая партия была лишена своей монополии на власть, большинство граждан считает, что эту всеобъемлющую политическую власть обменяли на сравнимую с ней власть экономическую. Со стороны, возможно, система выглядит изменившейся, но для граждан, по сути, все осталось прежним. Те, кто находится у власти, могут манипулировать как смыслом законов, так и результатами конкретных судебных дел. Вопрос о том, современная ли действительность породила эти представления, остается открытым. В любом случае их следует признать не только существенным препятствием на пути серьезной правовой реформы, но и заметной трудностью в процессе увеличения спроса на право, независимо от того, насколько хорошим является предложение. В нынешней ситуации граждане вряд ли немедленно отреагируют на бесконечные речи о важности построения правового государства или даже просто законодательных или институциональных изменений. Советское наследие различных кампаний, в ходе которых такие перемены помпезно объявлялись только для того, чтобы быть забытыми, как только умолкнет шум, создало ситуацию, когда россияне судят по делам, а не по словам. Они приспособят свое поведение к правовой системе только тогда, когда будут убеждены, что право им потенциально полезно.

Создавая новую правовую систему

Сравнение зарисовок состояния правового пространства в 1995 и 1998 годах делает очевидной фундаментальную и далеко идущую природу реформ последних лет. Полный перечень всех изменений выходит за рамки настоящей статьи, однако некоторые перемены заслуживают отдельного рассмотрения. Уже до того, как Коммунистическая партия была лишена власти, ее влияние (по крайней мере, формально) на суды общей юрисдикции значительно сократилось. Действительно, судебная система была изъята из-под власти Министерства юстиции и стала самоуправляемой. Был создан Конституционный суд, который после первоначального фальстарта начал обретать свой собственный голос; например, Суд продемонстрировал готовность рассматривать сложные политические вопросы, затрагивающие интересы как Москвы, так и регионов. На месте советского госарбитража (который не имел даже внешних признаков суда и действовал больше как административное учреждение) были созданы арбитражные суды, рассматривающие экономические споры. Помимо этого, было создано определенное количество новых правовых учреждений, которое может соперничать с тем, что появилось во времена "Нового курса" Ф.Рузвельта. Были образованы учреждения и организации, призванные содействовать выполнению антимонопольного законодательства, законодательства о банкротстве, ценных бумагах, приватизации и других. Если судить по количественным показателям, то законодательная деятельность в этот период была рекордной. Были приняты законы, институциализировавшие различные черты рыночной экономики и демократического политического строя. Главными из них были Конституция, Уголовный и Гражданский кодексы.

Возвращаясь к основной исходной позиции реформаторов, можем ли мы сказать, что предложение права было или должно было быть адекватным для того, чтобы стимулировать спрос? Размышляя над этим вопросом, мы должны быть реалистами в наших ожиданиях. Ни одна правовая система никогда не реализуется полностью. Прогресс неизбежно достигается небольшими шагами и является относительным. Целью является не достижение совершенства и не правовое государство, лишенное недостатков, а адекватность. Достаточно ли имеется необходимых законов и учреждений, чтобы граждане России (как частные лица или как представители юридических лиц) могли в принципе пользоваться своими правами в отношениях как с частными лицами, так и с представителями государства? Ответ на этот вопрос - категорическое "да". На бумаге у россиян есть весь спектр прав (гражданских и экономических), а также процессуальные механизмы, позволяющие их осуществлять. (Эти законы не являются идеальными и не в полной мере претворяются в жизнь, но на бумаге они существуют.) Позиция реформаторов заключается в том, что "здание" этой новой улучшенной правовой системы, снабженное обеспеченным законом правом частной собственности, является непременным условием стимулирования более частого обращения к закону.

Мобилизация права в постсоветской России

Однако какова же реальность? В какой мере реформы ключевых законов и правовых институтов обеспечили более частое обращение к закону и таким образом стимулировали спрос на новые законы? Оценить степень использования закона и спроса на новые законы в лучшем случае рискованно. Статистические данные за последние несколько лет показывают рост нагрузки как на суды общей юрисдикции, так и на арбитражные суды. Однако эти судебные дела, несомненно, являются лишь вершиной айсберга потенциальных споров, а поэтому делать какие-либо общие выводы на основании этих данных было бы неосторожно. Они указывают только на то, что некоторые юридические и физические лица используют правовые учреждения для разрешения своих споров. Но то же самое можно сказать и о советском периоде.

Спрос на право может быть оценен также по участию общества в процессе разработки законодательства и по степени участия граждан и общественных объединений в инициировании новых законов и создании правовых институтов. Однако за некоторыми серьезными исключениями правовая реформа шла сверху вниз. Многие реформы проводятся исходя из зарубежных примеров, причем иностранные консультанты зачастую активно участвуют в процессе их подготовки. Законодатели при этом чаще беспокоятся о техническом совершенстве, чем о том, как заимствованные откуда-то концепции будут взаимодействовать с уже существующими в России законами и правовой культурой. Это наиболее наглядно проявилось в области экономического законодательства, но также было неизменной чертой, характерной для попытки осуществления правовой реформы в целом. Справедливости ради следует сказать, что со стороны рядовых граждан не раздавалось громких криков с требованием вовлечь их в этот процесс, в то время как на реформаторов оказывалось неимоверное давление с тем, чтобы они поторопились как изнутри страны, так и со стороны иностранных инвесторов. Как и следовало ожидать, рядовые россияне на основании своего исторического опыта проявляли незначительный интерес к новым законам и правовым учреждениям.

Эта апатия в отношении закона неудивительна. На самом деле, прежде чем спонтанно проявиться у российского общества в целом, спрос на право скорее должен возникнуть сначала у участников экономической деятельности. Их выгода с точки зрения использования закона более очевидна, чем у других групп. Возмещение ущерба в случае нарушения обязательств более ощутимо, чем просто моральное удовлетворение от выигранного дела по уголовному или правозащитному иску. Во внесудебной сфере должным образом функционирующая правовая система, основанная на ясных справедливых нормах, может значительно сократить издержки бизнесменов по сделкам. Российские реформаторы, в сущности, соглашаются с этим положением, но по другим причинам. Они утверждают, что толчок для дальнейших правовых реформ дадут те группы внутри общества, которые получили значительную долю собственности благодаря процессу приватизации. Среди этих групп выделяются руководители предприятий. Изучение их отношения и поведения может внести некоторую ясность в более глобальный вопрос о спросе на право.

Исходя из давления тяжкого груза прошлого, свалившегося на настоящее России, важно осознавать исходную точку отсчета. В советский период директора предприятий не полагались на закон как первоочередной способ защиты своих интересов. Это не означает, что права не существовало. Внешне право использовалось очень интенсивно. Предприятия удостоверяли свои торговые отношения в форме контрактов и с достаточной регулярностью подавали друг на друга иски в Госарбитраж (хотя это служило больше как прием подачи сигнала в министерство, чем как механизм разрешения двусторонних конфликтов). Однако данная контрактная форма в значительной степени была лишена своего содержания. Юридические тонкости значили меньше, чем выполнение плана. Руководители предприятий понимали, что их защита зависела не от силы закона, а от их политических связей и способности оказывать давление на торговых партнеров. В сфере экономики (как и в советском обществе в целом) право было не независимым бастионом, а податливым инструментом, которым могли пользоваться исключительно владеющие им в полной мере государство и стоящая за ним коммунистическая партийная элита.

Уверенные, что все происходящее мотивировано политической коррозией советской правовой системы, реформаторы ожидали, что изменение правил игры приведет к изменению поведения. Эти ожидания были основаны как на происходящем качественном совершенствовании законодательной базы, так и на введении права частной собственности, которое давало этим директорам нечто ощутимое, нуждающееся в защите. В основе этого лежит предположение, что доверие к праву по своей природе более эффективно, чем использование политической власти, поскольку связанные с этим издержки по сделкам (как времени, так и денег) теоретически значительно ниже. Вследствие этого реформаторы ожидали, что руководители предприятий, как рациональные игроки, перейдут от того, чтобы полагаться на личные связи и взаимоотношения типа патрон-клиент, к неперсонифицированным правилам и институтам, составляющим основу новой российской правовой системы.

Однако понятие рационального меняется в зависимости от обстоятельств. Опыт российских директоров не научил их полагаться на закон как на механизм продвижения интересов предприятия. Для них поверить в полезность закона означало бы резкую перемену веры. Это не означает, что эти директора не понимают сути западных аргументов в пользу эффективности закона. Они все понимают. Они просто не видят, какая логическая связь существует между этими аргументами и, возможно, самим законом и теми конкретными обстоятельствами, в которых они находятся. Им чужда концепция права как относительно нейтрального и стабильного свода норм, с помощью которых они могут устраивать свои сделки. С другой стороны, роль закона в советский период как служанки политики четко запечатлена и глубоко врезалась в сознание россиян. Почему же они должны верить в закон и соответственно менять свое поведение, если у них почти нет опыта использования права в качестве средства защиты и продвижения своих интересов, и в то же время есть обширный опыт общения с правом как инструментом государства? Если мы поставим себя на их место, мы начнем понимать их нерешительность и сопротивление верховенству права. Когда директоров спрашивают, почему они избегают судов, они часто обнаруживают существующее у них подозрение, что законное решение, вынесенное судом, будет неизбежно перечеркнуто внеправовыми силами. Например, директор московского предприятия, производящего детали для автомобилей, говорил мне, что, несмотря на огромные долги, бесполезно судиться с автомобильными гигантами в их родных городах (например, судиться с АвтоВАЗом в Тольятти или с ГАЗом в Нижнем Новгороде). У него не было никаких конкретных доказательств, но его уверенности было достаточно, чтобы он держался подальше от судов. (Его нежелание обращаться в суд, несомненно, было продиктовано еще и опасением потерять будущие заказы, если он обозлит эти крупные автозаводы.)

Вместо того чтобы обращаться к закону, российские директора предпочитают придерживаться проверенных методов ведения бизнеса. Если возникают проблемы и переговоры заходят в тупик, они обычно прибегают не к судебным, а к неформальным механизмам. Иногда они состоят из продолжительных переговоров между давними торговыми партнерами. Нехватка наличности у многих промышленных предприятий привела к тому, что центральное место занимают так называемые "посредники", которые располагают товарами, полученными по бартеру. Еще одна сохраняющаяся возможность - это обращение за помощью к политическим покровителям. В любом случае, как и в советские времена, целью является оказание давления на торговых партнеров, чтобы заставить их заплатить долги. Существенное различие между процессами, происходящими сейчас и происходившими в советские времена, заключается в том, что они стали еще более обременительными и отнимают еще больше времени. Эта трудность является следствием увеличения объема бартера и почти постоянной смены сотрудников государственного аппарата, вызванной политическими переменами. Патронирующие связи стали более хрупкими и уязвимыми. Более того, достаточно часто эти связи распространяются сейчас и на теневой мир организованной преступности. Очень немногие российские предприятия являются достаточно сильными, чтобы выжить без какой-либо службы безопасности или "крыши" (хотя некоторые ввели эти функции в свою внутреннюю структуру). Многие предпочитают полагаться на такие методы разрешения споров больше, чем на закон. Действительно, неформальные методы в реальном мире более эффективны, поскольку они лучше известны.

Низкий спрос на право, которое, несмотря ни на что, имеет достаточное предложение

Давайте рассмотрим более подробно, почему на право должен быть столь скудный спрос. На ум приходит целый ряд причин, многие из которых подсказаны теми особыми обстоятельствами, в которых находятся директора предприятий, но выходят далеко за их пределы.

Сильное влияние наследия советской правовой культуры. Изменение устоявшегося поведения никогда не проходит легко; люди по инерции двигаются в привычной колее. Это, несомненно, относится и к российским директорам. Генеральные директора особенно хорошо знают, как манипулировать системой отношений патрон - клиент, унаследованной с советского времени. Они находятся в центре очень сложной паутины связей, которые в основном построены на личных отношениях. Верховная власть принадлежит этим директорам. Только они могут потянуть за одну из ниточек и ожидать результат. Такая система представляет, по крайней мере, в теории, антитезу возможности полагаться на обезличенные законы и правовые институты, которые разрешают споры, невзирая на статус сторон. Однако несмотря на то, что обращение за помощью к закону может показаться более эффективным, поскольку проблемы могут быть решены быстрее, очевидно, что оно приводит также и к одновременной потере директорами своей власти. Привыкшие к безусловной власти в пределах предприятия и во взаимоотношениях между предприятиями, активные генеральные директора не желают уступать ее ни на йоту. Как только спор передается в суд, директор ничего не может сделать, кроме как сидеть и ждать решения. Прежде чем полагаться на закон, директора должны поверить, что и судьи, и законы являются относительно беспристрастными, т.е. что у их предприятия есть равные шансы выиграть дело. Против такой веры выступает как исторический опыт, так и давно устоявшийся скептицизм в отношении права со стороны российских граждан.

Изменение отношения в пользу опоры на право имеет смысл тогда, когда это произойдет одновременно почти у подавляющего большинства потенциальных участников споров. Директора по понятным соображениям не хотят быть в этом первыми, тем самым уступая преимущества нарушающим закон торговым партнерам, которые могут все также апеллировать к своим политическим или иным покровителям. Безопаснее следовать избранным курсом. В этом можно обнаружить классическую дилемму коллективного действия. Привыкшие к высокопарной и зачастую пустой риторике о "реформе", директора (и другие), возможно, ожидают конкретных подтверждений полезности права. Если это так, мы можем оказаться в порочном круге. В сфере экономических сделок ценность права лежит в его способности стать общим языком (основными правилами и заранее согласованным порядком разрешения споров), который нет необходимости подтверждать для каждой новой сделки. Если значительное число потенциальных пользователей продолжает обходить закон, он теряет свое основное достоинство. Подтверждение целесообразности появится только тогда, когда конкретный закон или правовое учреждение получит действительно широкое применение.

Метод проведения реформ. Также важно и то, каким путем проводится правовая реформа. Реформаторы имели определенное представление о том, что необходимо сделать, чтобы российская правовая система стала "нормальной", и были уверены, что они лучше всех знают, что нужно российскому обществу. Нет необходимости напоминать, что ситуация, когда эксперты все знают лучше всех, несет в себе трагические отголоски советского прошлого. Существует давняя, еще с царских времен, традиция проводить все реформы сверху. Эта традиция, к сожалению, жива и в постсоветской России. Поэтому, когда проектировались правовые блоки в здании рыночной экономики, такие как гражданский кодекс или закон об акционерных обществах, было предпринято очень мало усилий, чтобы узнать, как на самом деле существующие предприятия ведут свой бизнес. Вместо этого внимание было сосредоточено на том, как приспособить законы, работающие в других условиях, к российским обстоятельствам (в некоторых случаях это могло означать простой перевод иностранных законов на русский язык). При таком подходе был проигнорирован негативный опыт Латинской Америки и Африки, где такая попытка уже была предпринята несколько десятилетий назад. Проще сказать, "перевод" законов слишком часто приводил к плачевным результатам.

Отсутствие рыночного опыта в России с 1917 года привело к слишком большому разрыву между законами, написанными на бумаге, и реальной практикой. Как следствие, импорт сложных правовых механизмов зачастую имел в корне отличное влияние на разных участников экономического процесса. Те, кто был хорошо подготовлен к восприятию рыночных принципов, сумели воспользоваться новыми инструментами в своих интересах. Большинство же было просто озадачено. Показательным примером различного влияния стала реализация правового требования, предъявляемого к крупным акционерным обществам (имеющим более одной тысячи акционеров), избирать членов совета директоров кумулятивным голосованием. Институциональные инвесторы воспользовались этим положением для избрания своих представителей в совет, а акционеры-работники так до конца и не овладели этим механизмом, не поняв, как воспользоваться им в своих интересах.

Для рядовых российских граждан последний этап правовой реформы являл собой то, что и прежде, - всего-навсего новую кампанию. В советские времена люди научились затыкать уши, когда декларировались правовые нововведения, и были уверены, что все вернется на круги своя через несколько недель или месяцев. Упорная неспособность или нежелание правительств при Горбачеве и Ельцине идти по пути реформ до конца и работать над непростым вопросом претворения их в жизнь убедили общественное мнение в том, что ничего не изменилось. Директоров предприятий и других руководителей необходимо убедить, что право приобрело новое значение. На веру они этого не примут.

Недостатки российской правовой системы. Наиболее частое объяснение отсутствия спроса на право заключается в том, что россияне пугаются закона из-за изъянов в правовой системе. (В качестве примера обычно приводятся задержки в отправлении правосудия.) Популярные средства массовой информации подогревают это осторожное отношение к закону, рассказывая диккенсовские истории о простых делах, которые тянутся годами, даже десятилетиями. Нарушения, конечно, есть. Но еще раз следует подчеркнуть, что эти неприятные и досаждающие случаи (долго тянущиеся процессы) имеют место во всех судебных системах мира. В России более серьезные задержки (фактически и по тому, как они воспринимаются) случаются чаще в судах общей юрисдикции, чем в арбитражных судах. Официальная статистика за 1996 год показывает, что установленные законом сроки рассмотрения дел были растянуты в 14% случаев, рассмотренных в судах общей юрисдикции, и менее чем в 5% дел, решавшихся в арбитражных судах. Очевидно, что проблема значительно менее серьезна, чем критики хотели бы нас убедить. В то же время проблему нарушения сроков рассмотрения дел нельзя сбросить со счетов как малозначимую, особенно в правовой системе, которая пытается доказать свою жизнеспособность. Зачастую отложенное правосудие в действительности означает отказ в правосудии.

Еще одна часто отмечаемая трудность - это обеспечение исполнения судебных решений, особенно арбитражных. В.Ф.Яковлев, председатель Высшего Арбитражного Суда, назвал это ахиллесовой пятой арбитражной системы. После долгих лет проволочек был принят закон о создании службы судебных приставов, которые должны заменить и улучшить систему судебных исполнителей. Однако институциональная реформа вряд ли полностью решит проблему. Неисполнение судебных решений меньше связано с компетентностью или средствами, находящимися в распоряжении тех, кто обязан добиваться исполнения судебных решений в принудительном порядке, и больше зависит от всё растущих долгов предприятий (как перед налоговыми органами, так и перед торговыми партнерами). Эти огромные обязательства делают компании неликвидными и лишают возможности выполнить судебное решение (в случаях, когда банкротство не является прикрытием средств, направленных на что-то другое). Если счета предприятия пусты, единственная возможность исполнить решение суда - это арестовать оборудование предприятия или его основные фонды и продать их на аукционе. Ни одна судебная система в мире не может использовать на практике такой подход для обеспечения исполнения решений, если нет каких-либо исключительных или неординарных обстоятельств. Повсюду в мире большинство судебных решений исполняется добровольно, исключение составляет только Россия. И снова мы стоим перед порочным кругом. Решения судов приобретут необходимую силу законности только в результате частых обращений в суд по широкому кругу вопросов, однако суды, у которых не хватает достаточной силы, возможно, не отвечают краткосрочным интересам сторон конфликта.

Изъяны российской правовой системы, несомненно, способствуют низкому спросу на право. Однако это не означает, что, если устранить эти изъяны, автоматически возникнет и спрос. Как я отмечала выше, многие недостатки уже устранены, однако это не привело к повышению спроса. Действительность такова, что, как решето, все правовые системы имеют "дыры", более или менее серьезные, чем в России, но они не до такой степени заражены безразличием и сомнением в отношении закона, как это повсеместно наблюдается в России. Становится все более очевидно, что существует фундаментальное несовпадение между новыми "правилами игры" и самой игрой. То, что срабатывает в Западной Европе или Соединенных Штатах, может быть неподходящим для России, где рыночные отношения еще только проходят этап становления. При этом реформаторы, кажется, нарочно ввели законы, которые отражали не то, как бизнес велся на самом деле, а скорее то, каким реформаторы хотели бы видеть ведение дел. По-видимому, привести российское право в соответствие с правом промышленно развитых стран их побуждало желание ввести страну в глобальный рынок. При этом разрыв между идеалом реформаторов и реальностью российских предприятий был и остается по-прежнему большим. Это отсутствие связи между законностью и реальностью может только утвердить среднего россиянина в его укоренившемся на протяжении всей жизни скептическом отношении к закону.

Отсутствие законности в российском государстве. Для того чтобы закон стал мерилом общества, он должен быть в равной степени применим ко всем, независимо от статуса или наличия властных полномочий. Учитывая, что в советский период Коммунистическая партия открыто манипулировала правом для достижения политических целей, очень важно, чтобы постсоветское российское государство придерживалось основного принципа равенства перед законом. В этом отношении, конечно, произошли изменения к лучшему, однако всем известны примеры того, как отдельные лица и предприятия, принадлежащие к определенному кругу, получают различные льготы и привилегии. Сохраняется ощущение, что существует двойной стандарт - для рядовых граждан и для привилегированной элиты (хотя состав лиц, входящих в элиту, изменился). В этих условиях чрезвычайно трудно сформировать уважительное отношение к праву.

Стимулирование спроса

Что можно сделать в настоящий момент российской истории для того, чтобы изменить к лучшему имидж права и сделать обращение к нему более приемлемым для граждан? Будет ли ответом на этот вопрос увеличение числа лучше написанных законов? Или ответ заключается в лучшем обеспечении выполнения существующих законов? Конечно, эти положения очень важны и должны быть включены в любую стратегию. Однако жесткой реальностью является отсутствие простых решений. Тем не менее, стоит выделить некоторые основные принципы.

Во-первых, политики должны переключить свое внимание с предложения на спрос, иными словами, с государства на общество. Законы и правовые институты должны быть подвергнуты пересмотру снизу вверх. Решения, изложенные на бумаге, не имеют большой ценности, если они облачены в невразумительный юридический жаргон, труднодоступный для неспециалистов в области права, и если эти решения неэффективны. Политикам необходимо творчески подойти к вопросу о том, как сделать эти решения привлекательными и реалистичными. Например, рабочие, которым задерживают выплату заработной платы, обращаются в суд, но, выиграв дело, обнаруживают, что на счету у предприятия, с которым они судились, нет средств. Бесполезность их обращения в суд не дает им основания относиться к закону положительно. Только лишь наличие средства погашения задолженности по зарплате сделает государственных чиновников более осторожными с вымогательством и проявлением бесчувственности. Может быть, им стоит быть менее амбициозными. Возможно, "правила игры" для России в данный переходный период должны быть более простыми и менее изощренными, чем те, по которым играют в других странах. В конце концов, люди никогда не станут следовать правилам, которые они не могут даже понять, или правилам, следование которым является неэффективным.

Переход от предложения к спросу неизбежно потребует больших гарантий со стороны государства в отношении наблюдения за соблюдением закона. Однако одно только соблюдение закона не является ответом на все вопросы. Важнейшее значение имеют средства, необходимые для обеспечения не только функционирования судов и других правовых учреждений, но и возможности простого обращения в них. Более того, кажущиеся строго исполняемыми законы, не вписывающиеся в существующую правовую культуру, оказываются абсолютно бесполезными. С другой стороны, наиболее важным представляется обязательство государства подчиняться правилам, которые оно навязывает другим. Делая широкомасштабные заявления о поддержке идеалов правового государства, правительство России по привычке делает исключения из закона для себя и своих чиновников. Исключения для самих себя наиболее очевидны в области налоговой политики, когда неспособность государства выплачивать свою задолженность является удобным предлогом для российских предприятий не платить налоги. Как заявил представитель одной компании: "Правительство обманывает нас, поэтому мы обманываем правительство". Остается неясным, можно ли приостановить это движение по спирали в сторону ухудшения как в области налоговой политики, так и в других областях.

Наконец, самое важное - нельзя исходить лишь из привлекательности закона самого по себе ни для отдельного гражданина, ни для общества. Возможность для права стать общим языком, облегчающим рыночные сделки и демократизацию общества, необходимо продемонстрировать, а не предполагать. Это может потребовать огромных усилий со стороны правительства России как на федеральном, так и на региональном уровнях. Кроме того, необходимо стимулировать желание граждан и неправительственных организаций участвовать в процессе разработки законодательства для того, чтобы они почувствовали свой вклад в законотворческую работу. Возможно, что лозунгом российской правовой реформы должна стать поговорка: увидеть - значит поверить. А может быть, концепция частной собственности, по всей видимости, являющаяся конечным материальным стимулом, должна быть применена как к государству, так и к праву - это "наше" государство, и право тоже принадлежит нам.

Опубликовано в журнале:
Конституционное право: Восточноевропейское обозрение, 2000, №1(30)